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IL MODELLO MOLTEPLICE. LA POTESTA' NORMATIVA DELLE AUTORITA' AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI

Informazioni aggiuntive

IN SINTESI

autore: Francesco Zammartino

editore: Giappichelli

anno di pubblicazione: aprile 2020

pagine: 352

 

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Presentazione
Quello delle Autorità Amministrative indipendenti costituisce uno dei
temi più affrontati negli ultimi decenni dagli studiosi del diritto pubblico,
uno degli argomenti più complessi e controversi.
Il dibattito dottrinario è sempre aperto e continuo ed i contributi si susseguono anche per l’incalzante creazione da parte del legislatore di nuove
figure che vanno ad arricchire il già immenso terreno di indagine (si pensi al nuovo modello di autorità giusdicente, l’Anac).
Sicché, l’interesse della dottrina si spiega non più per la novità dell’argomento, ma per il costante richiamo che esercitano queste Autorità, che
si collocano in un crocevia istituzionale attraversato dagli innumerevoli
venti di trasformazione che hanno innovato il nostro ordinamento sin dagli anni novanta, ridisegnandone molti aspetti.
Si può senz’altro affermare che nel codice genetico di queste Autorità
troviamo il declino del modello di amministrazione cavouriana di cui all’art 95 Cost., con l’affermarsi del principio di separazione tra amministrazione e politica, il passaggio dallo Stato imprenditore allo Stato garante della concorrenza e dei diritti dei cittadini, allo Stato regolatore,
l’irresistibile ascesa della tecnica, la sostituzione della norma tecnica alla
norma giuridica, della tecnocrazia alla rappresentanza politica, della legalità sostanziale alla legalità procedurale, l’irrompere di nuove e atipiche
fonti, dalla natura più o meno vincolante.
Per tante ragioni uno studio approfondito sulle Autorità Amministrative indipendenti deve affrontare nuove difficoltà o, comunque, problemi
irrisolti e non può dare nulla di scontato.
Con metodo analitico e rigore Francesco Zammartino ci conduce in
quella che potremmo definire la galassia delle Autorità indipendenti, viste nella prospettiva di potere amministrativo di regolazione, esaminando
la produzione normativa di ciascuna di esse e, all’interno di ognuna, le
multiformi figure in cui si manifesta il potere regolatorio, interrogandosi
sulla natura o meno di fonte normativa, sul grado di vincolatività e sul
suo possibile inquadramento nell’ambito della cosiddetta soft law.
L’indagine è approfondita, analitica ed estesa perché è condotta sulla
produzione normativa di tutte le Autorità indipendenti italiane.
Ne emerge un quadro profondamente differenziato e disomogeneo,
non solo dal raffronto tra le varie Autorità, per le quali si è sempre sottolineata la difficoltà della sussunzione in una unitaria figura organizzativa,
ma anche all’interno della medesima Autorità, che quasi sempre dispone,
o per attribuzione legislativa o per autonoma scelta, di un potere regolatorio che si esprime in una pluralità di forme, che vanno dal regolamento
all’atto amministrativo generale di regolazione, alle più problematiche figure delle linee guida, indicazioni, raccomandazioni, istruzioni, indirizzi
interpretativi, standard operativi, atti di segnalazione, codici di autodisciplina, tutte figure, queste ultime, per le quali all’informalità spesso si accompagna una vincolatività che deriva dalla autorevolezza della Autorità
che l’ha prodotta.
Questo nuovo e multiforme sistema delle fonti, che non si fonda più
esclusivamente sul principio della rappresentanza democratica e che ha
cercato con la legalità procedurale di tipo partecipativo una nuova forma
di legittimazione, costituisce il tema principale dell’opera di Francesco
Zammartino, che analizza il fondamento, la genesi, le caratteristiche dei
processi di produzione normativa e l’impatto che le innumerevoli manifestazioni di soft law hanno avuto sul tradizionale sistema delle fonti.
Essa offre al lettore un panorama completo e originale dell’attività
normativa delle Autorità indipendenti, riuscendo ad individuare analogie
e dissonanze tra le molteplici manifestazioni regolatorie, ma avendo
sempre come punto di riferimento la fonte primaria.
In effetti, uno dei maggiori pregi del lavoro, e ciò costituisce una novità nel panorama dottrinario italiano, è proprio lo studio analitico delle innumerevoli forme, tipizzate o meno, dell’attività regolatoria di tutte le Autorità ed il conseguente tentativo, senz’altro riuscito, di individuare alcune caratteristiche comuni ma, soprattutto, notevoli differenziazioni, anche
all’interno del materiale normativo di una singola Autorità, in relazione
alla natura stessa di fonte e al diverso grado di vincolatività, a prescindere
dalla tipologia e dalla stessa denominazione degli atti esaminati.
Lo sforzo ricostruttivo approda a conclusioni che mettono in luce la
precarietà di un sistema che, all’inidoneità dei processi politici a governare la realtà nel suo sviluppo e nella sua complessità, si è limitato a contrapporre il proliferare magmatico di fonti informali di produzione normativa in una “zona grigia di giuridicità” che difficilmente si presta ad un
effettivo sindacato giurisdizionale.
Alfredo Contieri

Indice
Presentazione XI
Capitolo Primo
Le Autorità amministrative indipendenti
nell’ordinamento giuridico generale
1. Introduzione: oggetto e scopo della ricerca 1
2. Brevi considerazioni sui modelli sperimentati in altri Paesi 13
3. Sulla collocazione istituzionale delle Autorità amministrative indipendenti: nuovi profili? 19
4. La natura giuridica delle Autorità amministrative indipendenti nella logica della separazione fra politica e amministrazione 23
5. Le Autorità amministrative indipendenti tra indipendenza strutturale e indipendenza funzionale 35
Capitolo Secondo
Il fondamento dei poteri normativi
delle Autorità amministrative indipendenti
1. Prime considerazioni generali sul fondamento della potestà normativa attribuita alle Autorità indipendenti 45
2. La ricostruzione della teoria dell’atto normativo quale preludio
all’attività normativa delle Authorities 51
3. Cenni sui profili dell’impugnabilità degli atti normativi 59
4. La proliferazione dei processi c.d. “artificiali” di produzione normativa 62
5. Il potere normativo delle Autorità indipendenti quale espressione
del sistema pluralistico dell’ordinamento 68
6. La regolazione normativa delle Autorità indipendenti tra tecnicità e procedimentalizzazione 72
7. La partecipazione ai procedimenti normativi delle Autorità amministrative indipendenti 77
8. Il potere di regolazione normativa al vaglio della legalità procedurale 80
Capitolo Terzo
Gli atti normativi delle Autorità indipendenti
nel sistema costituzionale delle fonti
1. L’attività normativa delle Autorità tra atipicità delle forme ed eterogeneità dei contenuti 91
2. La collocazione nel sistema delle fonti degli atti normativi delle
Autorità indipendenti e il rapporto con le leggi istitutive: primi
accenni 96
2.1. Segue … 101
3. Inapplicabilità dell’istituto della delega legislativa nel rapporto tra
leggi istitutive e potere normativo 104
4. La natura giuridica degli atti normativi delle Autorità indipendenti 108
5. Sulla natura della legge statale quale fonte sulla produzione dell’attività regolatoria-normativa delle Authorities 113
6. Autonomia organizzatoria delle Autorità indipendenti quale fonte normativa118
7. Vicende dei criteri gerarchico e di competenza nella risoluzione
delle antinomie normative 121
Capitolo Quarto
La regolazione di soft law e il caso delle linee guida Anac
1. La regolazione di soft law delle Authorities: quale produzione normativa?125
2. Il valore giuridico delle linee guida: il caso Anac 131
3. Natura, tipologie e portata applicativa delle linee guida Anac 135
4. Le linee guida vincolanti: inconciliabilità tra nomen ed effettività
normativa? 141
5. La vincolatività delle linee guida tra interpretazione del Codice e
giurisprudenza amministrativa 144
6. Il sindacato del giudice amministrativo sugli atti di regolazione:
profili generali 152
7. Le diverse valutazioni circa il sindacato sulle linee guida Anac 160
Capitolo Quinto
La potestà normativa
delle singole Autorità amministrative indipendenti
1. Premessa 163
2. Commissione nazionale per le società e la Borsa (Consob) 166
3. Banca d’Italia 185
4. Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm) 192
5. Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) 207
6. Garante della privacy 221
7. Istituto vigilanza sulle assicurazioni (Ivass) 231
8. L’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (Arera) 239
9. Autorità di regolazione dei trasporti (Art) 251
10. Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di sciopero (Cgsse) 259
11. Autorità nazionale anticorruzione (Anac) 264
Capitolo Sesto
Hard law, soft law e legalità procedurale.
Alcune riflessioni conclusive
1. Brevi cenni sull’evoluzione del rapporto tra hard law e soft law 277
2. Il “notice and comment”, ovvero la legalità procedurale, nell’attività di soft law delle Autorità amministrative indipendenti 281
3. Considerazioni finali 283
Bibliografia 299

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