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LA SOSTENIBILITA' DEL DEBITO PUBBLICO IN COSTITUZIONE

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Autore: Luca Bartolucci

Editore: CEDAM

Anno di pubblicazione: 2021

PAgg: 496

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INDICE:

INDICE
Introduzione…………………………………………………………….. Pag. XIII
CAPITOLO 1
IL PERCORSO DEL PRINCIPIO DI SOSTENIBILITÀ
1.1. Le generazioni future nel pensiero filosofico ……….. 1
1.1.1. Le origini della riflessione filosofica sulle generazioni future ……………………………………….. 2
1.1.2. Dai ‘diritti delle generazioni future’ ai doveri
delle generazioni presenti fino al principio di
sostenibilità ……………………………………………… 10
1.2. Il legame tra il concetto di sostenibilità e quello di responsabilità intergenerazionale ……………………………. 15
1.3. Le generazioni future e la sostenibilità nel diritto internazionale ………………………………………………………. 18
1.4. La sostenibilità come concetto emergente del costituzionalismo globale contemporaneo………………………. 23
1.5. La ‘durata’ delle Costituzioni …………………………….. 30
1.6. Le trasformazioni costituzionali …………………………. 36
1.6.1. Le procedure formali ……………………………….. 36
1.6.2. Le trasformazioni costituzionali informali……. 41
1.6.3. Le trasformazioni costituzionali alla luce della
tutela delle generazioni future ……………………. 47
1.7. Soluzioni costituzionali per orientare le decisioni al
futuro ………………………………………………………………. 49
1.7.1. Clausole costituzionali ………………………………. 49
1.7.2. Giustizia costituzionale ……………………………… 50
1.7.3. Il contenzioso giurisdizionale per conto delle
generazioni future: alcuni casi paradigmatici . . 53
1.7.4. Il problema della mancata rappresentanza delle
generazioni future e dello squilibrio di rappresentanza tra generazioni attuali…………………… 56
1.7.5. I meccanismi istituzionali e procedurali per
orientare le decisioni al futuro……………………. 59
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1.7.6. Qualche (limitato) progresso nell’ordinamento
italiano ……………………………………………………. 66
1.8. Le c.d. ‘fiscal rules’ e la sostenibilità delle finanze
pubbliche nelle Costituzioni contemporanee …………. 71
CAPITOLO 2
LA SOSTENIBILITÀ DEL DEBITO PUBBLICO
2.1. I caratteri generali del debito pubblico…………………. 81
2.1.1. Debito pubblico e forma di Stato ……………….. 84
2.1.2. Debito pubblico e generazioni future ………….. 91
2.1.3. La sostenibilità del debito pubblico…………….. 98
2.2. I fattori endogeni che influenzano la sostenibilità del
debito pubblico …………………………………………………. 101
2.3. I fattori esogeni che influenzano la sostenibilità del
debito pubblico …………………………………………………. 105
2.3.1. I mercati, la politica monetaria e l’architettura
istituzionale …………………………………………….. 110
2.3.2. L’Unione economica e monetaria: un sistema
con moneta unica e debiti plurimi. Alcune conseguenze………………………………………………….. 116
2.3.3. Stabilità governativa, fiducia nel Governo e
prestazioni del sistema politico e istituzionale 124
2.3.4. Una riflessione sull’intreccio tra il ruolo dei
mercati nella determinazione degli interessi
sul debito pubblico e la dialettica democratica 129
CAPITOLO 3
IL DEBITO PUBBLICO
NELLA COSTITUZIONE ‘COMPOSITA’ EUROPEA
3.1. Unione europea e ordinamenti nazionali: la natura
‘composita’ della Costituzione europea ……………….. 139
3.2. La conferma della natura ‘composita’ della Costituzione europea ad opera della riforma della governance economica ……………………………………………………. 144
3.3. Bilancio e debito pubblico in Italia fino alla riforma
del 2012 …………………………………………………………… 147
3.3.1. La formulazione originaria dell’art. 81 Cost. . . 151
3.3.2. La relazione tra la legge di bilancio e le altre
leggi: in particolare, il terzo comma dell’art.
81 Cost., il suo rapporto con il quarto comma
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e la sua elusione ad opera della legge ‘finanziaria’……………………………………………………… 158
3.3.3. Cause ed evoluzione del debito pubblico italiano ………………………………………………………….. 160
3.4. Dal Trattato di Maastricht alla crisi economico-finanziaria ……………………………………………………………….. 170
3.5. Le risposte ‘europee’ alla crisi dei debiti sovrani: la
riforma della governance economica europea ……….. 176
3.5.1. Il rafforzamento dell’impianto del Patto di Stabilità e Crescita e le regole sulla spesa e sul debito…………………………………………………………. 182
3.5.2. L’inserimento negli ordinamenti nazionali della regola del pareggio di bilancio e le altre innovazioni del TSCG …………………………………. 186
3.6. La legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 e la sua
attuazione …………………………………………………………. 191
3.6.1. Il nuovo art. 81 della Costituzione ……………… 197
3.6.2. Il principio di sostenibilità del debito pubblico
introdotto nel nuovo art. 97, primo comma,
Cost. (e le modifiche agli artt. 117 e 119 Cost.) 205
3.6.3. Natura e contenuti della legge ‘rinforzata’ prevista dall’art. 81, sesto comma, Cost.: la legge
n. 243 del 2012………………………………………… 212
CAPITOLO 4
LE PROCEDURE EURO-NAZIONALI DI BILANCIO
‘SULLA CARTA’
4.1. Premessa: la natura procedurale della Costituzione
composita europea …………………………………………….. 227
4.2. Il procedimento di bilancio nell’ordinamento italiano
tra Governo e Parlamento…………………………………… 231
4.2.1. L’introduzione della legge finanziaria nell’ordinamento italiano…………………………………….. 231
4.2.2. L’evoluzione della legge di contabilità pubblica (e della manovra di bilancio) fino alla legge
n. 196 del 2009 e l’intarsio con i regolamenti
parlamentari …………………………………………….. 235
4.2.3. La copertura delle leggi di spesa ex-ante ed expost: in particolare, il ciclo di quantificazione e
copertura degli oneri finanziari e il decretolegge c.d. ‘taglia-spese’ …………………………….. 248
4.3. Il Calendario comune di bilancio ……………………….. 254
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4.3.1. Gli indirizzi di massima e gli squilibri macroeconomici………………………………………………….. 259
4.3.2. La valutazione dei documenti programmatici
di bilancio ……………………………………………….. 262
4.3.3. L’integrazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile nel Calendario comune di bilancio…. 263
4.4. L’adeguamento delle procedure di bilancio italiane . . 264
4.4.1. La legge di bilancio come legge sostanziale … 268
4.4.2. La tempistica di presentazione e di esame dei
documenti economici e l’introduzione degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) 272
4.4.3. La spending review integrata nel ciclo di programmazione economico-finanziaria……………. 274
4.4.4. La modifica della configurazione giuridica
delle c.d. ‘clausole di salvaguardia’…………….. 276
4.5. L’istituzione dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio … 279
CAPITOLO 5
LE PROCEDURE EURO-NAZIONALI DI BILANCIO
‘IN AZIONE’
5.1. Premessa ………………………………………………………….. 286
5.2. La ‘flessibilità’ nella governance economica europea 286
5.3. Il ricorso all’indebitamento ex art. 81, secondo comma, Cost…………………………………………………………… 296
5.3.1. Dimensione procedurale e ‘cattivo uso’ del debito pubblico ……………………………………………. 297
5.3.2. Procedure, qualità della spesa e ciclo economico …………………………………………………………… 304
5.4. Due casi paradigmatici di tensioni nel procedimento
euro-nazionale in caso di disallineamento tra Italia e
Unione europea…………………………………………………. 306
5.4.1. Le particolarità della Nota di aggiornamento al
DEF del 2018 e la Relazione al Parlamento ex
art. 6, comma 5, l. n. 243 del 2012…………….. 309
5.4.2. Le coperture: in particolare, il rovesciamento
della ‘logica’ delle clausole di salvaguardia…. 315
5.4.3. Dimensione quantitativa e qualitativa della
NADEF 2018…………………………………………… 316
5.4.4. La lunga interlocuzione con le istituzioni dell’Unione, l’approvazione della legge di bilancio e l’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale ………………………………………………. 321
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5.4.5. La sessione di bilancio 2019 ……………………… 327
5.4.6. I contenuti (quantitativi e qualitativi) della
NADEF 2019, il percorso di avvicinamento
al Medium Term Objective e il mancato rispetto della regola sul debito …………………………… 328
5.4.7. Il Draft Budgetary Plan, il disegno di legge di
bilancio e il decreto-legge ‘fiscale’ …………….. 333
5.5. L’irrigidimento del bilancio pubblico e l’elusione dei
principi di responsabilità politica e di equità intergenerazionale ……………………………………………………….. 338
5.6. Alla ricerca della funzione di controllo parlamentare
nel Calendario comune di bilancio ………………………. 342
5.6.1. Tra costituzionalizzazione del controllo parlamentare sulla finanza pubblica e ‘poteri europei’ del Parlamento italiano……………………….. 344
5.6.2. Lo scarso interesse verso gli indirizzi di massima ‘qualitativi’ dell’Unione europea: l’esame
delle Raccomandazioni Specifiche per Paese
in Parlamento e il loro basso livello di attuazione……………………………………………………….. 351
5.7. La sostenibilità del debito pubblico e le conseguenze
sull’assetto dei poteri costituzionali: in particolare, il
Presidente della Repubblica e il Governo …………….. 357
5.8. Alcune proposte de iure condendo su bilancio e sostenibilità………………………………………………………….. 371
5.8.1. Prospettive di riforma dei regolamenti parlamentari ……………………………………………………. 371
5.8.2. La possibile introduzione di una procedural
sustainibility clause e di un procedimento per
una valutazione di sostenibilità della spesa ….. 377
5.9. Notazioni conclusive………………………………………….. 379
CAPITOLO 6
LE RISPOSTE DELL’UNIONE EUROPEA
ALL’EMERGENZA COVID-19
E UN (POSSIBILE) CAMBIAMENTO DI PARADIGMA
6.1. Premessa ………………………………………………………….. 385
6.2. La reazione italiana……………………………………………. 388
6.3. Le reazioni dell’Unione europea, a partire da quelle
della Banca centrale europea ………………………………. 393
6.3.1. Le risposte fiscali……………………………………… 398
6.3.2. Il Next Generation EU………………………………. 404
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6.4. Dai vincoli quantitativi ad un nuovo indirizzo qualitativo: un cambiamento di paradigma?…………………. 408
CAPITOLO 7
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
7.1. L’elusione del principio di sostenibilità del debito
pubblico nelle procedure euro-nazionali di bilancio. . 413
7.2. Alcuni riflessi sulla forma di governo………………….. 420
7.3. La prospettiva di un ‘incentivo’ di tipo qualitativo… 425
Bibliografia……………………………………………………………… 429

DESCRIZIONE:

Il principio di sostenibilità presuppone che l’orizzonte temporale delle scelte sia esteso oltre il qui ed ora. Il principio di sostenibilità del debito pubblico, introdotto in Costituzione con la legge cost. n. 1 del 2012, dovrebbe essere in grado di operare una razionalizzazione delle procedure di finanza pubblica, anche a favore delle generazioni future. Lo studio colloca il principio di sostenibilità del debito pubblico nell’ambito della Costituzione composita europea e, soprattutto, all’interno del Calendario comune di bilancio. Attraverso l’analisi del quadro normativo del Semestre europeo e della reale dinamica dei procedimenti euro-nazionali di bilancio, l’Autore si propone di evidenziare quali sono i soggetti, con quali procedure e in base a quali fonti del diritto la sostenibilità del debito pubblico debba essere assicurata.

 

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